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中国土地资源稀缺吗?

2019-10-22 15:14:14 来源:木港资讯 作者:网站编辑 阅读:4840次

资料来源:泽平宏标识:泽平宏冠

温:熊柴,任泽平,恒大研究院

中国土地资源稀缺吗?

1)讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城市建设用地的增长。中国人口密度约为世界平均水平的2.5倍,人均可耕地约为世界平均水平的1/2,人口18.4%,耕地9.3%。主流观点认为,中国城市人均建设用地面积过大,增速过快。因此,政府通过控制建设用地指标和人均土地标准,严格控制城市用地的扩张。例如,2014年,原国土资源部要求人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。

2)城市化本质上节约了土地,有利于保护耕地,保证粮食自给。自1998年实行占用补偿平衡政策以来,城市化带来的城市土地扩张实际上并不影响耕地保护和粮食自给,耕地占用补偿平衡政策从早期的数量平衡发展到数量-质量平衡,再发展到数量-质量-生态平衡。事实上,中国粮食自给率稳定在95%以上,基本自给。2016年,中国农村和城市人均建设用地分别为326平方米和119平方米,农村是城市的2.7倍。由于城乡二元户籍制度和土地制度的阻碍,大量农民工“双占”土地,加剧了土地资源的短缺。因此,在推进市民化的同时推进农村建设用地的复垦,将节约土地资源,促进耕地保护。

中国城市土地仍有很大的扩张空间。

1)中国城市土地膨胀率和人均面积低于全球平均水平。土地城市化比人口城市化快,人口城市化是世界上的普遍现象。原因在于人们对更好生活的追求和通勤成本的下降。2000年至2017年,中国城市土地利用与人口增长的比率为1.69,低于1990年至2000年全球平均水平2.19。从人均水平来看,2016年底中国人均城市建设用地为119平方米,仍低于2000年全球平均214平方米。

2)与国际相比,我国建设用地和城市建设用地比例较低。2016年,中国土地面积中建设用地的比例为4.1%,远低于美国的5.8%、英国的8.3%和日本的8.9%。中国城市建设用地占其土地面积的0.56%,远低于美国的1.6%、日本的2.8%和英国的5.6%。

3)即使只调整城乡建设用地结构,也能增加5.2万平方公里的城市用地,城市用地规模可达14.6万平方公里。据估计,到2050年,当中国城镇化率达到80%左右时,人均城市建设用地将达到130平方米。

中国城市土地配置存在明显的不平衡。

1)区域与城市之间的城市土地配置不平衡。过去,中国的城市化战略长期以来有“控制大城市规模,积极发展中小城市”的倾向,这明显偏离了人口迁移的趋势,导致了地区间土地分配的不平衡。从地区来看,2009年至2016年,东部地区城市建设用地增量比例比人口增量比例低12.9个百分点,中部、东北部和西部地区分别高1.7、4.4和6.8个百分点。从城市来看,2006年至2016年,人口超过1000万的城市人口增加了36.0%,但土地供应仅增加了14.4%。人口不到20万的城市人口增加了3.0%,土地供应增加了26.1%。

2)城市建设用地配置在利用结构上不平衡。一方面,居住用地和工业用地分配不平衡。在“国内生产总值锦标赛”下,地方政府普遍降低工业用地价格以吸引投资,同时控制住宅用地供应以最大化土地出让收入。2017年,中国城市土地中居住用地的比例为31.4%,明显低于美国的46.9%和日本的61.3%。工业用地比例为18.5%,明显高于日本的7.7%和韩国的10.1%。另一方面,道路用地广泛,但绿地和广场用地供应不足。中国一线城市的道路占建筑面积的15%以上,而巴黎、纽约和伦敦的比例在10%至15%之间。绿地和广场用地的比例不到8%,而巴黎、纽约和首尔的比例超过20%。

3)存在大量低效闲置的城市建设用地。2017年,中国城镇低效和闲置建设用地将分别达到12700平方公里和14400平方公里。其中,低效建设用地主要是工业用地。从地区来看,土地供应量大的西部和东北部地区的工业用地出售效率相对较低。

提高人均城市土地利用规划水平,优化区域布局和利用结构。

1)适度提高人均城市建设用地规划标准。在平衡了粮食安全、经济和社会发展以及居民对更美好生活的需求之后,预计2050年人均城市建设用地将达到130平方米。

2)提高城市土地利用效率,完善城市建设用地“增量与存量挂钩”机制。一方面,闲置土地收购费或闲置土地应当依法征收。另一方面,加快“量入为出”机制,减少已批但未供应、大量闲置土地和处置不良地区新增建设用地项目数量。

3)加快农业转移人口的市民化,建立和完善宅基地资源有偿退出机制。一方面,进一步深化户籍制度改革,加快农业转移人口城镇化,加大非户籍人口定居力度,全面放开和放宽定居限制,促进人口自由流动。另一方面,探索增量宅基地实行集约奖励,现有宅基地收回补偿,收回宅基地合理复垦。

4)优化区域与城市之间的城市土地配置,推进市场化的省际土地交换。一方面,城市土地将根据居民人口的增加而提供,并将实行新人口的联系。另一方面,推进市场化省际土地交换,进一步优化土地资源空间配置。

5)优化城市土地利用供给结构,增加居住用地、绿地和广场用地的供给。一方面,在符合规划的前提下,允许工业用地转为居住用地。另一方面,新建城市建设用地应适当增加居住用地、绿地和广场用地的比例。

风险提示:各国土地利用分类存在差异,国际比较存在一定误差。城市建设用地可实现规模的估算存在假设和一定误差。

中国土地资源稀缺吗?

1.1讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城市建设用地的增长。

中国人口密度约为世界平均水平的2.5倍,人均可耕地约为世界平均水平的1/2,人口18.4%,耕地9.3%。据世界银行统计,2018年中国人口密度为148人/平方公里,约为全球平均水平(60人/平方公里)的2.5倍,高于高收入国家(34人/平方公里)、中等收入国家(72人/平方公里)和低收入国家(52人/平方公里)。具体来说,中国的人口密度高于美国(36人/平方公里)和法国(122人/平方公里),但低于英国(275人/平方公里)、日本(347人/平方公里)和韩国(530人/平方公里)。就人均可耕地面积而言,2016年中国人均可耕地面积为0.09公顷,约为全球平均水平的1/2(0.19公顷),低于高收入国家的0.29公顷、中等收入国家的0.17公顷和低收入国家的0.19公顷。具体来说,中国人均耕地面积美国低于0.47公顷,法国低于0.27公顷,但日本高于0.03公顷,韩国为0.03公顷,接近英国(0.09公顷)。2016年,中国耕地20.24亿亩,占世界耕地的9.3%,2018年,中国人口13.95亿,占世界总人口的18.4%。

由于直接占用耕地的城市化进程不断扩大,中国划定了18亿亩耕地的红线,严格实施耕地保护。此外,主流观点认为,我国城市建设用地人均面积过大,增速过快,应严格限制城市建设用地的增长。首先,城市化的扩大直接占用了可耕地,这似乎与可耕地的不断减少直接相关。2006年第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年计划》划定了18亿亩耕地的红线,严格实施了耕地保护。“18亿亩”的命名主要有两个原因:一是中国耕地面积从1996年的19.5亿亩下降到2005年的18.3亿亩,成为重要的参考依据;第二,根据农业部的计算,按照15亿人的消费,要保证6亿吨粮食的产量。考虑到当时每亩平均粮食产量为431公斤,小麦产量为326公斤,所需播种面积约为16亿亩,其余2亿亩用于经济作物种植。因此,有必要确保18亿亩耕地。

第二,主流观点认为中国城市建设用地人均面积过大,增速过快。“土地城市化快于人口城市化”已被写入《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,成为必须高度重视和解决的突出矛盾之一。就人均面积而言,时任中国人民政治协商会议全国委员会委员、国土资源部咨询研究中心前副主任的刘文佳在2006年表示,“中国城市人均面积已超过130平方米,远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平”。然而,这些数据存在明显的问题。至于城市土地增长率,主流学者根据城市土地增长弹性系数或城市土地扩张系数(城市土地增长率/城市人口增长率)是否大于1.12来判断中国城市土地扩张是否过快。然而,这个所谓的“1.12”膨胀系数标准只是中国城市规划设计研究院1989年在其研究报告《2000年城市土地预测综合报告》中提出的控制值。它的合理性和对当前形势的适用性很成问题。

政府通过控制建设用地指标和人均土地利用标准,严格控制城市用地的扩张。例如,2014年,原国土资源部要求人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。从土地供应政策来看,《土地管理法》规定,中国的土地管理以保护耕地为目标,实行土地使用管制,严格限制农用地转为建设用地。在国家一级,自然资源部制定了土地利用总体规划,如《国家土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,其中使用了耕地数量、基本农田保护面积、建设用地规模和城市工矿用地规模等指标。地方各级政府应当按照新增建设用地总量不超过上一级土地利用规划的原则,编制土地利用总体规划、城市总体规划和年度土地利用规划。此外,建设部还制定了相应的规划标准,如《城市土地分类与规划建设用地标准》(gbj 137-90)、《城市土地分类与规划建设用地标准》(gb 50137-2011)和《城市规划标准》(gb 50188-2007)等。,不仅明确规定了城镇规划人均建设用地标准,还规定了不同类型土地的面积和比例。1990年,原建设部《城市土地分类和建设用地规划标准》要求规划人均城市建设用地指标控制在60-120平方米之间。2011年,住房和建设部的《城市土地分类和建设用地规划标准》要求人均城市建设用地控制在65-115平方米之间。2014年,原国土资源部《关于加强控制,实施最严格的耕地保护制度的通知》要求城市建设用地人均目标严格控制在100平方米以内。应当指出,现行城镇人均城市规划和建设用地标准基本遵循1990年制定的规划标准。然而,当时没有执行平衡占用和补偿耕地的政策,包括耕地在内的各类土地面积的数据相对粗糙。例如,2009年第二次全国土地调查发现,中国耕地面积为20.31亿亩,比2008年增加了2.05亿亩。

1.2城市化从根本上节约土地,有利于保护耕地和确保粮食自给自足

自1998年实施占用与补偿平衡政策以来,城市化带来的城市土地扩张实际上并不影响耕地保护和粮食自给自足。一方面,1998年《土地管理法》要求,根据“尽可能多占用土地、尽可能多开垦”的原则,占用耕地的单位应负责开垦相当于所占耕地数量和质量的耕地。此外,2006年启动了一个试点项目,将城乡建设用地的增减挂钩,并逐步推广到全国。根据原国土资源部的数据,从2000年到2009年,建设占用对耕地面积减少的贡献仅为18.2%。其余为生态退耕、灾害破坏耕地、农业结构调整,2010年后逐渐增加到80%左右,但新增耕地面积仍大于建设用地。例如,根据《国家土地整理计划(2011-2015年)》,2006-2010年实际新增耕地113.7万亩,增减挂钩实际开垦耕地148.1万亩。根据2016年全国土地变更调查结果,2016年依法批准建设耕地252.7万亩,同期各类整治项目新增耕地266.8万亩,建设用地超过41.1万亩。此外,职业补偿平衡政策也逐渐从早期的数量平衡发展到数量-质量平衡,再发展到数量-质量-生态平衡。另一方面,我国耕地抛荒现象更加严重。根据Fa博士等人(2016)从中国科学院地理与资源研究所收集的全国153个山区县的弃耕资料,2014-2015年全国山区县耕地的弃耕率为14.3%。2015年,西南财经大学中国家庭金融调查研究中心对全国29个省、262个县市的家庭进行了跟踪调查,发现2011年和2013年分别有13.5%和15.0%的农地闲置。假设耕地废弃率为15.0%,中国约有3亿亩耕地,这意味着即使粮食生产效率保持不变,粮食生产仍有进一步提高的空间。

事实上,中国粮食自给率长期稳定在95%-98%,粮食自给率稳定在98%-99%,基本实现粮食自给。2013年12月,中国新的国家粮食安全战略强调坚持“确保基本粮食自给和绝对粮食安全”的战略底线。谷物主要是水稻、小麦和玉米。根据粮农组织的统计,2011-2013年中国粮食自给率的三年平均值为96.6%。据国家统计局统计,中国粮食自给率稳定在95%-98%,比粮食自给红线高95%。口粮包括大米和小麦。中国的口粮自给率稳定在98%-99%。按类别划分,2018年大米、小麦、玉米和大豆的自给率分别为100%、98%、99%和15%。中国大豆自给率低主要是由于国内大豆种植机械化程度低,单位面积产值低,成本高,导致国内大豆种植缺乏大规模,主要依靠进口。2016年,中国开始调整“少玉米多大豆”的种植结构,为大豆种植提供政府补贴,鼓励大豆种植。

2016年,中国农村和城市人均建设用地分别为326平方米和119平方米,农村是城市的2.7倍。由于城乡二元户籍制度和土地制度的阻碍,大量农民工“双占”土地,加剧了土地资源的短缺。因此,在推进市民化的同时推进农村建设用地的复垦,将节约土地资源,促进耕地保护。由于城市的集聚效应,人均城市建设用地面积明显小于农村。农村人口进城定居后从宅基地上撤出,将节约土地资源,有利于耕地保护。然而,中国城乡二元户籍制度和土地制度排除了市场对城乡人口和土地的有效配置。因此,不能在城市定居的农民工和不能迁移的农民工不愿意无偿放弃原有的农村宅基地,形成了农民工在城市和农村的“双重职业”,加剧了土地资源的短缺。根据国家统计局和自然资源部的数据,农村地区的常住人口从2009-2016年的6.89亿减少到5.9亿,减少了约1亿。然而,农村建设用地面积非但没有减少,反而增加了,从184,700平方公里增加到19.20平方公里,增加了73,000平方公里。人均城市建设用地从112平方米增加到119平方米,仅增长5.8%。另一方面,农村人均建设用地从268平方米增加到326平方米,增长21.5%,是城市人均建设用地的2.7倍。2019年5月,国务院发布《中共中央国务院关于建立和完善城乡一体化发展体制、机制和政策体系的意见》,提出全面实施支持农业转移人口市民化的财政政策,将城市建设用地的增加与农业转移人口的吸纳挂钩的政策。同时,探索对增量宅基地实行集中奖励,对收回现有宅基地进行补偿。2019年8月修订的《土地管理法》规定,国家允许在城市定居的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置房屋。

中国城市建设用地仍有很大的扩张空间。

2.1中国城市土地膨胀率和人均面积低于全球平均水平

土地城市化比人口城市化快,人口城市化是世界上的普遍现象。原因在于人们对更好生活的追求和通勤成本的下降。2000年至2017年,中国城市土地利用与人口增长的比率为1.69,低于1990年至2000年全球平均水平2.19。根据安吉尔等人建立的全球城市数据库,从1990年到2000年,世界上人口在10万以上的城市中,城市土地与人口的平均年增长率为2.19,发达国家和发展中国家分别为4.92和1.99。因此,土地城市化快于人口城市化是一个全球性现象,反映了人们对更美好生活的追求。主要原因是收入增长和通勤成本下降。在中国,结合国家统计局的人口数据和住房和建设部的城市土地利用数据,中国城市土地利用增加了130.7%,城镇常住人口增加了77.2%,城市土地利用与人口增长的比率为1.69。

在城市一级,中国一线城市城市建成区的土地使用与年平均人口增长率的比率明显低于纽约、首尔和巴黎等国际城市。根据人居署卫星遥感数据,界定城市建成区的标准是“以每个建设用地像素为中心,一平方公里内的建设用地像素超过50%”。从1987年到2000年,深圳、北京、上海和广州等城市建成区的土地利用与人口年均增长率之比分别为0.57、1.17、1.60和1.74,明显低于首尔的4.56、纽约的2.82和巴黎的2.00,而伦敦和东京分别为1.58和1.57。从2000年到2013年,上海、深圳、北京和广州的城市建设用地与年均人口增长率之比分别为0.40、0.91、1.29和1.33,低于纽约的1.50、巴黎的1.63、东京的3.00和首尔的3.00,仅高于伦敦的0.18。

从人均水平来看,2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米,仍低于2000年全球平均的214平方米。根据angel等人统计,2000年中国人均城镇用地面积为103平方米,低于全球平均的214平方米、发达国家的352平方米和发展中国家的153平方米。根据自然资源部统计,2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米,即便与全球

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