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美国“国家紧急状态”的前世今生

2019-10-28 18:59:42 来源:木港资讯 作者:网站编辑 阅读:2423次

几个月前,当来自中国和美洲的移民队伍向美墨边境移动时,特朗普总统认为这对美国构成了严重威胁。回顾美国过去几十年的历史,美国总统经常以国家安全的名义宣布“紧急状态”,以“捍卫美国的利益和安全”然而,与此同时,美国的紧急状态危及其公民的个人权利或其他国家的国家利益和公民权利,成为一种“异常状态”,使美国社会或国际社会难以效仿。

2019年1月26日,美国人聚集在得克萨斯州的美墨边境,抗议政府修建隔离墙。

美国紧急状态和紧急权力的法律来源

一般来说,紧急状态(state of emergency)是指当国家机关被要求行使紧急权力以控制和消除社会危害和威胁,并且有关国家机关根据《宪法》和法律规定的权限决定和宣布地方或国家实施时,发生或即将发生的暂时和严重的紧急状态。紧急情况一般分为政治紧急情况,如暴乱、动乱、叛乱、恐怖袭击等。;二是社会突发事件,如重大自然灾害、重大技术事故、重大公共安全事件等。宣布紧急状态及其存在期间的特殊权力是紧急权力。许多现代国家的宪法对宣布紧急状态的时间和方式有特殊规定。1787年颁布的美国宪法没有提供宣布紧急状态的完整机制,但是美国宪法几乎没有赋予国会紧急权力。例如,《美国宪法》第1条第8款规定,国会有权“宣战、颁发捕获敌船许可证、颁布陆地和水域捕获条例”以及“招募民兵执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵”第9款规定,"人身保护令的特权不得中止,除非公共安全要求在发生叛乱或入侵时中止"。换句话说,当叛乱或入侵危及公共安全时,政府官员可以不经司法审查程序拘留或逮捕人。

尽管美国宪法赋予国会紧急权力,但面对国家紧急状态,尤其是国会休会期间,国会的审议和决策速度缓慢且效率低下。因此,国会必须授权总统有权及时处理紧急情况。国会授权是总统紧急权力的来源之一。从18世纪末到19世纪,当美国面临军事、经济和劳工危机时,国会通过了一系列授权总统处理危机的法律。这一传统一直延续至今。纽约大学法学院布伦南司法中心进行了统计。美国总统可以在123项法律条款中找到宣布紧急状态的授权。国会授权总统的紧急权力主要基于以下宪法条款:第一,《美国宪法》第2条第1款规定行政权属于美利坚合众国总统;第二,第二段规定,总统是部署在美国服役的美国陆军、海军和州民兵的总司令。

在美国历史上,威尔逊总统是第一位发布国家紧急公告的美国总统。他于1917年2月5日发布紧急状态公告:“我发现紧急状态已经发生,农产品、林产品、矿产品和加工产品的海上运输能力和吨位不足。”此后,通过总统行政命令或公告宣布进入紧急状态的美国总统数量有所增加。然而,总统的紧急权力自然是巨大的,很容易与议会权力发生冲突。例如,1933年后,罗斯福总统宣布了一系列紧急状态。没有权力限制、时间限制、可以援引的法律,甚至没有国会监督。总统的紧急权力与国会的立法权和监督权之间的博弈也变成了一种“异常状态”因此,国会必须制定专门的法律来规范和限制总统的紧急权力。

美国应急响应的两把利箭

美国国会1976年通过的《国家紧急状态法》和1977年通过的《国际紧急经济权力法》是美国应对紧急状态的两支“利箭”。《国际紧急经济权力法》是《国家紧急状态法》中一项条款的详细规则。它主要处理“国际威胁”,它们有从属关系。

《国家紧急状态法》包括程序性规定,如宣布紧急状态的程序、时限、政府财政支出和紧急情况下的权力。根据法律,美国总统有一定的酌处权宣布进入紧急状态,但他必须在公告中具体说明他打算使用哪些权力。如果他决定转移额外的权力,他必须更新公告,并每六个月向国会报告与紧急状态有关的支出。如果总统不更新公告,这意味着紧急状态将在一年后自然结束。当然,总统也可以延长紧急状态的持续时间。为了控制滥用紧急状态,参众两院必须每六个月开会一次,讨论何时“考虑投票”结束紧急状态。最常见的紧急状态是战争。例如,1990年8月,美国总统乔治·布什发布了第12722号行政命令,宣布了一项处理“伊拉克威胁”的国家紧急命令。事实上,《国家紧急状态法》没有具体规定总统的紧急权力将在什么条件下启动,也没有要求总统援引的权力与紧急状态有实质性的联系,紧急状态往往不严重到影响国家的生存。例如,如果美国目前正面临全国性的谷物枯萎病,总统可以颁布一项法律,允许运输部长在海上征用私人船只。

《国际紧急经济权力法》更多地用于应对来自美国以外的“威胁”,主要是从经济层面保障国家安全。该法律允许总统“处理任何不寻常的特殊威胁”,这些威胁“全部或大部分来自美国境外”,并“损害国家安全、外交政策或经济”根据该法,总统可以对外汇管制、国际支付以及转移或转移外国或外国人感兴趣的货币、证券和财产行使特别权力。几天前,特朗普政府对华为及其首席财务官孟晚舟提起了多起刑事诉讼,并正式要求加拿大引渡孟晚舟。这些行动与法律密切相关。这项法律造成的紧急状态也必须每年更新一次,才能继续发挥作用。目前,在美国,约有29起国家突发事件是由法律造成的,目标是伊朗、伊拉克、叙利亚、索马里、利比亚等国家,甚至是世界上任何其他国家。其中,自1979年以来,对伊朗宣布的紧急状态每年都在延长。紧急状态没有结束,对伊朗的制裁一直持续到今天。

侵蚀公民权利和促进外交霸权的工具

美国紧急状态的法律机制并不完善,宪法的模糊性和紧急状态相关法律的丰富性和复杂性导致一些紧急状态处于异常状态——侵蚀公民权利和促进外交霸权。

由于国会赋予总统许多紧急权力,而美国宪法也没有明确界定总统的行政权和总司令权,总统的权力边界无限期扩大。在美国的许多重要历史节点上,总统以国家安全和国家利益的名义,利用这些固有的宪法权力,采取了激烈的行动。甚至这些行动都没有得到国会的授权,而美国联邦法律明确禁止总统采取激烈的行动。例如,林肯总统在内战期间单方面中止了人身保护令的适用。尽管宪法对此提出质疑,但他不得不牺牲一些个人权利来维护联邦的统一。第二次世界大战期间,罗斯福总统为了国家安全拘留了大量日裔美国人。911事件后,布什总统未经授权就听取了美国公民的意见,等等。由于美国总统的紧急权力往往与国家安全密切相关,总统的紧急权力通常被一件神圣的斗篷所覆盖。总统的紧急权力和公民权利经常形成紧张关系。为了实施所谓的紧急状态,必须牺牲公民权利和其他国家的利益。

虽然美国的分权制度为公民通过司法渠道寻求权利保护提供了一种途径,但联邦最高法院经常主张美国总统有权采用紧急权力,并尽一切可能避免审查总统的紧急权力,特别是在国家危机尚未消除的时候。例如,珍珠港事件后,罗斯福总统以国家安全为由宣布进入紧急状态,非法拘留日裔美国人,导致司法程序,而联邦最高法院选择站在“国家安全”一边。

同样,美国总统可以宣布进入紧急状态,并以国家安全为由对其他政府、组织、企业、政党或个人实施制裁。自20世纪70年代以来,美国总统一直利用《国际紧急经济权力法》来行使紧急权力,对其他国家实施制裁。面对紧急状态,联邦最高法院经常支持美国总统使用紧急权力。

第二次世界大战后,美国总统的执行力越来越强。美国总统已经成为一个“行政州”,总统已经成为一个“帝国总统”。事实上,美国的紧急状态只是一个浮华的幌子。它以国家的核心利益为准绳,以美国的绝对安全为目标,以强大的军事力量为支撑,采取前瞻性和进攻性的战略姿态,牺牲了其他国家和人民的利益,破坏了现有的国际秩序。美国法院(包括联邦最高法院)通常在紧急状态前原则上尊重行政机构的决定,有时甚至选择性地失聪和失明!(作者是南京审计大学外国语学院副教授、博士)(资料来源|读者作者|蒋振春)

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